Paradoks Lingkungan Hidup Dalam Pemerintahan Daerah: Urusan Wajib Tanpa Status Pelayanan Dasar
Oleh Yanto, Direktur Eksekutif Teratai Institute
ORBITINDONESIA.COM - Lingkungan hidup sering kali baru menjadi perhatian ketika persoalannya sudah berada pada tahap krisis. Ketika tumpukan sampah memenuhi lingkungan permukiman, ketika sungai berubah menjadi saluran limbah, ketika air bersih sulit diperoleh, ketika bau menyengat berasal dari tempat pemrosesan akhir sampah, atau ketika banjir datang membawa lumpur dan berbagai jenis limbah, barulah persoalan lingkungan hidup kembali masuk ke ruang publik.
Padahal, kerusakan lingkungan tidak pernah muncul secara tiba-tiba. Ia merupakan akumulasi dari berbagai persoalan seperti lemahnya pengelolaan, rendahnya kepatuhan, keterbatasan sarana, lemahnya pengawasan, minimnya partisipasi masyarakat, hingga persoalan yang lebih mendasar, yaitu bagaimana negara menempatkan lingkungan hidup dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat.
Di titik inilah terdapat sebuah paradoks yang layak dibicarakan. Bahwa lingkungan hidup merupakan urusan pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh pemerintah daerah, tetapi lingkungan hidup tidak ditempatkan sebagai urusan pemerintahan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar.
Paradoks ini dapat dibaca secara jelas dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Lingkungan Hidup: Urusan Wajib, tetapi Bukan Pelayanan Dasar
Pasal 12 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 membagi Urusan Pemerintahan Wajib menjadi dua kelompok besar yaitu Urusan Pemerintahan Wajib yang berkaitan dengan Pelayanan Dasar dan Urusan Pemerintahan Wajib yang tidak berkaitan dengan Pelayanan Dasar.
Pada ayat (1), undang-undang menentukan enam bidang yang berkaitan dengan pelayanan dasar, yaitu pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum dan penataan ruang, perumahan rakyat dan kawasan permukiman, ketenteraman, ketertiban umum dan perlindungan masyarakat, serta sosial.
Sementara itu, pada ayat (2) huruf e, lingkungan hidup ditempatkan sebagai Urusan Pemerintahan Wajib yang tidak berkaitan dengan Pelayanan Dasar.
Secara administratif, pengaturan tersebut memberikan klasifikasi yang jelas. Namun pertanyaan yang lebih penting adalah apa konsekuensi dari klasifikasi tersebut bagi kehidupan masyarakat?
Sebab lingkungan hidup bukan sekadar urusan birokrasi. Lingkungan hidup berhubungan langsung dengan kehidupan sehari-hari masyarakat.
Masyarakat membutuhkan air yang tidak tercemar. Masyarakat membutuhkan udara yang layak. Masyarakat membutuhkan lingkungan permukiman yang tidak dipenuhi sampah. Masyarakat membutuhkan pengelolaan limbah yang baik. Masyarakat membutuhkan sungai yang tidak menjadi tempat pembuangan limbah. Masyarakat membutuhkan tempat pengelolaan sampah yang dikelola secara layak dan tidak menimbulkan dampak lingkungan yang merugikan.
Pertanyaannya kemudian menjadi sederhana apakah kebutuhan-kebutuhan tersebut bukan bagian dari pelayanan yang seharusnya diterima masyarakat?
Pelayanan Dasar dan Hak Masyarakat
Konsep pelayanan dasar pada dasarnya berangkat dari gagasan bahwa terdapat jenis pelayanan tertentu yang begitu fundamental sehingga negara wajib memastikan masyarakat memperoleh pelayanan tersebut sekurang-kurangnya pada standar minimum.
Karena itu, pelayanan dasar tidak hanya berbicara mengenai ada atau tidaknya program pemerintah. Ia berbicara mengenai hak masyarakat untuk memperoleh pelayanan dengan jenis dan mutu tertentu pada tingkat minimum yang harus dijamin oleh negara.
Dalam sistem pemerintahan daerah, konsepsi tersebut kemudian diterjemahkan melalui Standar Pelayanan Minimal atau SPM. Di sinilah letak persoalan lingkungan hidup.
Ketika suatu bidang pemerintahan ditempatkan di luar kategori pelayanan dasar, maka bidang tersebut tidak berada dalam rezim SPM yang sama dengan enam bidang pelayanan dasar sebagaimana diatur dalam UU Pemerintahan Daerah.
Bukan berarti pemerintah daerah kemudian bebas untuk mengabaikan lingkungan hidup. Sama sekali tidak.
Lingkungan hidup tetap merupakan urusan wajib. Pemerintah tetap mempunyai kewenangan dan tanggung jawab dalam pengelolaan lingkungan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Namun persoalannya adalah status sebagai urusan wajib tidak selalu mempunyai konsekuensi yang sama dengan status sebagai pelayanan dasar.
Perbedaan klasifikasi tersebut penting karena menyangkut bagaimana negara menentukan prioritas pelayanan, menetapkan ukuran minimum pelayanan, mengevaluasi pencapaian, serta memastikan masyarakat memperoleh pelayanan secara lebih terukur.
Ketika Sampah Menjadi Cermin Negara Melayani
Mari kita lihat realitas yang lebih dekat dengan kehidupan masyarakat. Di banyak daerah, persoalan sampah masih menjadi masalah sehari-hari. Tidak semua lingkungan permukiman memiliki akses pelayanan persampahan yang memadai. Di sebagian tempat, masyarakat harus mengelola sampahnya sendiri. Di tempat lain, sampah berakhir di lahan kosong, sungai, saluran air, atau dibakar secara terbuka.
Persoalannya bukan semata-mata apakah masyarakat memiliki kesadaran untuk membuang sampah pada tempatnya. Pertanyaan yang lebih besar adalah apakah negara telah menyediakan sistem pelayanan yang memungkinkan masyarakat membuang dan mengelola sampah secara layak?
Sebab masyarakat tidak hidup dalam ruang kosong. Ketika pemerintah meminta masyarakat tidak membuang sampah sembarangan, pemerintah juga mempunyai tanggung jawab untuk membangun sistem pengelolaan sampah yang memungkinkan masyarakat menjalankan kewajibannya.
Masyarakat tidak dapat diminta bertanggung jawab sendirian atas persoalan yang sesungguhnya merupakan persoalan sistem.
Tidak adanya tempat penampungan sementara, terbatasnya armada pengangkutan, minimnya fasilitas pengolahan, lemahnya pemilahan dari sumber, serta kapasitas tempat pemrosesan akhir yang terbatas merupakan persoalan pelayanan publik yang mempunyai dampak langsung terhadap kualitas lingkungan.
Dan ketika pelayanan tersebut tidak tersedia secara memadai, yang menanggung akibat pada akhirnya adalah masyarakat.
Kerusakan Lingkungan Tidak Mengenal Batas Administrasi
Persoalan lingkungan mempunyai karakter yang berbeda dari banyak urusan pemerintahan lainnya.
Sampah yang dibuang di satu tempat dapat terbawa ke tempat lain. Limbah yang masuk ke sungai dapat bergerak melintasi wilayah administratif.
Pencemaran udara tidak berhenti pada batas desa atau kecamatan. Kerusakan daerah aliran sungai dapat memberikan dampak kepada masyarakat yang bahkan tidak tinggal di lokasi sumber kerusakan.
Karena itu, persoalan lingkungan hidup sebenarnya memperlihatkan betapa eratnya hubungan antara kebijakan pemerintah dengan kehidupan masyarakat.
Ketika pengelolaan sampah buruk, masyarakat merasakan dampaknya. Ketika kualitas air menurun, masyarakat merasakan dampaknya. Ketika sungai tercemar, masyarakat merasakan dampaknya. Dan ketika ruang terbuka hijau berkurang dan daya dukung lingkungan menurun, masyarakat merasakan dampaknya.
Dengan kata lain, lingkungan hidup bukan sesuatu yang berada di luar pelayanan publik. Lingkungan adalah ruang tempat seluruh pelayanan dan kehidupan masyarakat berlangsung.
“Keterbatasan Anggaran” dan Persoalan Prioritas
Dalam berbagai persoalan pelayanan publik, termasuk pengelolaan lingkungan dan persampahan, masyarakat tidak jarang mendengar alasan mengenai keterbatasan anggaran.
Alasan tersebut tentu tidak dapat serta-merta dianggap keliru. Pemerintah daerah memang bekerja dengan kemampuan fiskal yang terbatas dan harus membiayai berbagai kebutuhan masyarakat.
Namun justru di sinilah kita perlu mengajukan pertanyaan yang lebih fundamental bahwa apakah keterbatasan anggaran hanya persoalan jumlah uang, atau juga persoalan bagaimana negara menentukan sesuatu sebagai prioritas pelayanan?
Sebuah urusan yang ditempatkan sebagai pelayanan dasar mempunyai posisi yang berbeda dalam kerangka penyelenggaraan pemerintahan dibandingkan urusan yang berada di luar pelayanan dasar.
Karena pelayanan dasar memiliki konsepsi mengenai standar minimum, maka pembicaraan mengenai kualitas pelayanan tidak berhenti pada pertanyaan apakah pemerintah mempunyai program atau tidak, namun pertanyaannya menjadi berapa standar minimal yang harus dicapai, siapa yang bertanggung jawab, bagaimana pencapaiannya diukur, dan bagaimana masyarakat dapat mengetahui apakah standar tersebut telah dipenuhi?
Perspektif seperti inilah yang penting dibawa ke dalam pembicaraan mengenai lingkungan hidup. Bukan Berarti Semua Urusan Lingkungan Harus Menjadi Pelayanan Dasar
Pembahasan ini juga harus dilakukan secara hati-hati. Mengatakan bahwa lingkungan hidup harus menjadi perhatian utama pemerintah tidak berarti seluruh urusan lingkungan hidup harus otomatis dimasukkan sebagai pelayanan dasar.
Lingkungan hidup merupakan bidang yang sangat luas. Di dalamnya terdapat berbagai aspek pengendalian pencemaran, konservasi, keanekaragaman hayati, pengelolaan sumber daya alam, perizinan, pengawasan, hingga penegakan hukum.
Tidak seluruhnya mempunyai karakter pelayanan langsung kepada masyarakat oleh karena itu, yang perlu didiskusikan adalah jenis-jenis pelayanan lingkungan yang bersifat fundamental, secara langsung berkaitan dengan kehidupan masyarakat, dan dapat diukur kualitas serta pencapaiannya.
Pengelolaan sampah dan limbah, misalnya, mempunyai karakter pelayanan yang sangat dekat dengan kehidupan masyarakat. Demikian pula berbagai bentuk pelayanan yang berkaitan dengan kualitas lingkungan permukiman dan pencegahan pencemaran yang secara langsung berdampak terhadap kehidupan warga.
Pendekatan seperti ini jauh lebih rasional dibandingkan sekadar mengatakan bahwa seluruh urusan lingkungan harus dimasukkan ke dalam pelayanan dasar.
Hak atas Lingkungan Hidup yang Baik dan Sehat
Pembicaraan mengenai lingkungan hidup tidak dapat dilepaskan dari konstitusi terutama Pasal 28H ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan.
Ketentuan tersebut menunjukkan bahwa lingkungan hidup bukan sekadar persoalan teknis pemerintahan hal itu dikarenakan lingkungan hidup berkaitan dengan hak konstitusional warga negara.
Konsekuensinya, ketika kita berbicara mengenai kualitas lingkungan, kita sesungguhnya sedang berbicara mengenai bagaimana negara memenuhi hak masyarakat.
Karena itu, ukuran keberhasilan pemerintah dalam bidang lingkungan hidup seharusnya tidak hanya dilihat dari berapa banyak program yang dibuat atau berapa besar anggaran yang dibelanjakan.
Ukuran yang lebih penting adalah apakah masyarakat benar-benar mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat?
Dari “Urusan Pemerintahan” Menjadi “Pelayanan kepada Warga”
Mungkin sudah waktunya cara kita memandang lingkungan hidup diubah. Selama ini lingkungan hidup sering dipahami sebagai urusan pemerintah yang berada dalam ranah birokrasi teknis: ada dinas lingkungan hidup, ada program pengelolaan sampah, ada pengawasan pencemaran, ada kegiatan penghijauan, dan seterusnya.
Pendekatan tersebut penting, tetapi belum cukup, kita perlu melihat lingkungan hidup dari perspektif masyarakat sebagai penerima pelayanan.
Warga tidak bertanya apakah pengelolaan sampah merupakan kewenangan dinas tertentu. Namun, warga ingin tahu mengapa sampah di lingkungannya tidak diangkut.
Warga tidak terlalu membutuhkan penjelasan mengenai pembagian kewenangan pemerintahan ketika air di lingkungannya tercemar. Namun, warga ingin mengetahui siapa yang bertanggung jawab dan apa yang dilakukan pemerintah.
Di sinilah konsep pelayanan dasar menjadi penting. Ia menggeser cara pandang dari “apa urusan pemerintah?” menjadi “pelayanan minimum apa yang berhak diterima masyarakat?”
Paradoks yang Perlu Kita Bicarakan adalah Pasal 12 UU 23/2014 tidak boleh dibaca secara terpisah dari realitas sosial dan lingkungan yang dihadapi masyarakat.
Di satu sisi, lingkungan hidup dinyatakan sebagai Urusan Pemerintahan Wajib namun di sisi lain, ia ditempatkan sebagai urusan yang tidak berkaitan dengan Pelayanan Dasar.
Sementara dalam kehidupan nyata, kualitas lingkungan justru menentukan kualitas hidup masyarakat. Inilah paradoksnya, sesuatu yang sangat mendasar bagi kehidupan manusia dapat berada dalam posisi yang tidak dikategorikan sebagai pelayanan dasar dalam struktur pemerintahan daerah.
Apakah konstruksi tersebut masih memadai menghadapi persoalan lingkungan hidup hari ini?
Pertanyaan tersebut semakin penting ketika kerusakan lingkungan semakin kompleks, pertumbuhan penduduk terus berlangsung, volume sampah meningkat, tekanan terhadap sumber daya alam semakin besar, dan kapasitas lingkungan semakin terbatas.
Kita tidak sedang berbicara mengenai persoalan yang jauh dari masyarakat, kita sedang berbicara mengenai air yang diminum, udara yang dihirup, tanah tempat tinggal, sungai yang mengalir di sekitar permukiman, serta sampah yang setiap hari dihasilkan oleh rumah tangga.
Perdebatan mengenai lingkungan hidup tidak seharusnya hanya muncul ketika terjadi bencana, pencemaran, atau konflik antara warga dan pemerintah.
Perdebatan harus dimulai dari hulu:
- Bagaimana negara mendesain pelayanan lingkungan hidup kepada masyarakat?
- Apakah status lingkungan hidup sebagai Urusan Pemerintahan Wajib sudah cukup?
- Apakah diperlukan ukuran pelayanan minimum tertentu untuk jenis-jenis pelayanan lingkungan yang fundamental?
- Apakah masyarakat sudah mempunyai ukuran yang jelas untuk menilai apakah pemerintah daerah telah memberikan pelayanan lingkungan secara memadai?
- Ketika pemerintah daerah menyatakan keterbatasan anggaran, apakah masyarakat memiliki dasar yang cukup untuk mengetahui pelayanan minimum apa yang seharusnya tetap dijamin?
Pertanyaan-pertanyaan tersebut tidak harus dijawab dengan kesimpulan yang tergesa-gesa. Justru karena itu, pembahasan ini perlu dibuka seluas-luasnya.
Akademisi, pemerintah daerah, organisasi masyarakat sipil, komunitas lingkungan, pelaku usaha, dan masyarakat harus duduk bersama untuk membicarakan persoalan tersebut secara terbuka.
Sebab lingkungan hidup bukan hanya urusan pemerintah. Lingkungan hidup adalah ruang hidup bersama.
Dan ketika ruang hidup bersama mengalami kerusakan, yang dipertaruhkan bukan hanya kualitas lingkungan, tetapi juga kualitas kehidupan masyarakat.
Paradoks lingkungan hidup dalam pemerintahan daerah akhirnya bukan sekadar persoalan bagaimana sebuah pasal diklasifikasikan. Ia adalah pertanyaan tentang bagaimana negara memandang kebutuhan paling mendasar dari warganya: apakah lingkungan yang baik dan sehat hanya dipandang sebagai urusan pemerintahan, atau sudah benar-benar diperlakukan sebagai pelayanan yang harus dijamin kepada masyarakat? ***
