Denny JA: Kerugian Negara di BUMN dan Perlunya Dewan Business Judgment Rule
KERUGIAN NEGARA DI BUMN DAN PERLUNYA DEWAN BUSINESS JUDGMENT RULE
Oleh Denny JA
ORBITINDONESIA.COM - Di atas meja seorang direktur tergeletak proposal investasi bernilai triliunan rupiah. Malam semakin larut. Di luar jendela, lampu kota satu per satu padam.
Jika proyek itu berhasil, ribuan orang memperoleh pekerjaan. Cadangan energi baru ditemukan. Indonesia selangkah lebih mandiri. Tetapi jika gagal, hidupnya mungkin berubah selamanya.
Ia memandangi halaman terakhir. Tinggal satu tanda tangan. Yang membuat tangannya gemetar bukan besarnya investasi, melainkan bayangan jeruji besi.
Pertanyaan yang menghantuinya bukan lagi apakah investasi itu menguntungkan, melainkan apakah suatu hari kegagalan bisnisnya akan dianggap sebagai kejahatan.
-000-
Inilah salah satu paradoks terbesar dalam pengelolaan Badan Usaha Milik Negara. Kita menuntut direksi menghasilkan terobosan, tetapi belum selalu menyediakan kepastian bagi keberanian mereka.
Kita menginginkan perusahaan nasional menjadi pemain kelas dunia. Namun, bagaimana mereka dapat berlari jika setiap langkah berisiko diperlakukan sebagai pelanggaran?
Persoalan ini paling terasa dalam industri energi. Di sini, ketidakpastian bukan penyimpangan dari rencana bisnis. Ketidakpastian justru bagian dari pekerjaannya.
Menurut Rystad Energy, firma riset energi yang memantau kegiatan eksplorasi di seluruh dunia, tingkat keberhasilan eksplorasi global hanya sekitar 32 persen. Kemungkinan gagalnya 68 persen.
Secara statistik, dari setiap tiga sumur eksplorasi, rata-rata dua gagal dan satu berhasil. Tetapi satu penemuan yang berhasil dapat menutup biaya beberapa sumur kering sekaligus.
Bayangkan sebuah perusahaan mengebor sumur eksplorasi. Geolog terbaik telah bekerja. Data seismik dianalisis. Teknologi mutakhir digunakan. Semua prosedur dipenuhi dengan cermat.
Namun, ribuan meter di bawah permukaan bumi, kenyataan bisa berbeda. Sumur itu ternyata kering. Puluhan hingga ratusan juta dolar lenyap.
Apakah uang yang hilang itu otomatis membuktikan kesalahan pengurus perusahaan? Tidak. Apalagi membuktikan korupsi. Kegagalan eksplorasi harus dinilai dari proses pengambilan keputusannya, bukan semata dari hasilnya.
Karena itu, perusahaan energi mengelola portofolio risiko. Beberapa sumur mungkin gagal. Satu penemuan besar dapat mengubah seluruh perhitungan ekonomi perusahaan.
Risiko tidak selalu tanda kecerobohan. Risiko adalah harga yang harus dibayar untuk memperoleh pengetahuan baru, membuka kesempatan, dan menemukan masa depan.
-000-
Indonesia mempunyai alasan kuat untuk memahami filosofi ini. Dari 128 cekungan sedimen yang tercatat Badan Geologi, 67 cekungan, atau sekitar separuhnya, belum dieksplorasi.
Angka itu menggambarkan betapa luasnya kesempatan geologis kita. Namun, potensi bukanlah cadangan terbukti. Hanya eksplorasi yang dapat mengubah kemungkinan menjadi kepastian.
Pada Oktober 2023, Eni dari Italia mengumumkan penemuan Geng North di Cekungan Kutai, dengan perkiraan awal sekitar lima triliun kaki kubik gas di tempat.
Dua bulan kemudian, Mubadala Energy mengumumkan penemuan Layaran di Andaman Selatan. Potensi gas di tempatnya diperkirakan melampaui enam triliun kaki kubik.
Penemuan itu patut disambut. Indonesia membutuhkan investasi internasional. Tetapi keduanya juga mengundang pertanyaan strategis yang layak kita pikirkan bersama.
Mengapa perusahaan nasional kita belum lebih sering menjadi pelopor penemuan raksasa sebanding? Mengapa kesempatan besar di negeri sendiri belum sepenuhnya kita manfaatkan?
Jawabannya tentu tidak sederhana. Perusahaan internasional memiliki akses modal, pengalaman laut dalam, teknologi, dan kemampuan menyebarkan risiko ke berbagai negara.
Namun, di luar penjelasan ekonomi dan teknologi, terdapat hipotesis kelembagaan yang penting. Apakah ketidakpastian hukum turut menahan keberanian mengambil keputusan eksplorasi?
Hipotesis itu masih memerlukan penelitian tentang anggaran eksplorasi, perilaku investasi, dan pengalaman para pengambil keputusan. Tetapi pertanyaannya tetap mendesak: jika semua persyaratan profesional telah dipenuhi, apakah pemimpin BUMN merasa cukup aman untuk mengambil risiko yang terukur?
-000-
Sebagai Komisaris Utama PT Pertamina Hulu Energi, saya semakin menyadari bahwa keputusan besar membawa beban psikologis yang tidak tercantum dalam laporan keuangan.
Di ruang rapat, orang berbicara tentang produksi, investasi, teknologi, dan target pertumbuhan. Namun, di balik angka-angka itu, ada manusia yang harus menanggung akibatnya.
Sebuah usulan dapat singgah di meja kajian teknis, lalu meja hukum, lalu meja manajemen risiko, lalu kembali lagi untuk dilengkapi. Setiap meja meminta satu dokumen tambahan. Setiap paraf menambah satu lapis perlindungan bagi penandatangannya.
Semua itu diperlukan. Tanpa kehati-hatian, perusahaan dapat menjadi korban ambisi yang tidak terkendali. Namun, kehati-hatian yang kehilangan proporsi juga membawa bahaya.
Ketika setiap orang terutama ingin memastikan dirinya terlindungi, organisasi pelan-pelan menjadi lebih mahir menghindari kesalahan daripada merebut kesempatan.
Ada paradoks yang terus mengusik pikiran. Keputusan yang tertunda jarang tercatat sebagai kerugian. Padahal kesempatan yang hilang juga mempunyai harga ekonomi.
Kita mudah menghitung uang yang lenyap akibat investasi gagal. Tetapi siapa menghitung cadangan energi yang tidak pernah ditemukan karena keputusan eksplorasi tak pernah diambil?
Di tengah pengalaman itu, muncul kegelisahan pribadi. Jangan sampai negara memiliki kekayaan alam melimpah, tetapi kekurangan keberanian kelembagaan untuk mengelolanya.
Sebab kesempatan bisnis mempunyai sifat yang kejam. Ia tidak menunggu birokrasi selesai berdiskusi. Ketika keputusan akhirnya datang, kesempatan mungkin sudah pergi.
-000-
Persoalan menjadi semakin rumit ketika kita memasuki wilayah hukum mengenai kerugian negara. Di sinilah dua dunia yang berbeda sering kali bertemu.
Dunia pertama adalah kejahatan. Ada suap, manipulasi, benturan kepentingan, penggelembungan harga, atau penyalahgunaan kewenangan. Semua harus diproses sesuai hukum yang berlaku.
Dunia kedua adalah risiko bisnis yang sah. Keputusan dibuat berdasarkan informasi memadai, pertimbangan rasional, itikad baik, dan kepentingan perusahaan. Namun, hasilnya mengecewakan.
Keduanya dapat sama-sama menghasilkan kerugian finansial. Tetapi kesamaan akibat tidak membuktikan kesamaan penyebab, apalagi kesamaan tanggung jawab pidana.
Kerugian adalah fakta ekonomi. Korupsi adalah persoalan hukum yang menuntut pembuktian unsur pidana. Mencampurkan keduanya merusak kualitas keadilan sekaligus tata kelola.
Dalam sejarah korporasi, keputusan yang tampak menjanjikan dapat berakhir buruk karena perubahan harga, krisis ekonomi, lompatan teknologi, atau informasi yang sebelumnya belum tersedia.
Karena itu, sebuah keputusan perlu dinilai berdasarkan pengetahuan yang tersedia ketika keputusan dibuat, bukan berdasarkan informasi yang baru diketahui bertahun-tahun kemudian.
Kita mengenal bahaya hindsight bias, kecenderungan menganggap suatu kegagalan seharusnya mudah diperkirakan setelah akibatnya diketahui. Padahal, ketidakpastian saat keputusan dibuat sering jauh lebih besar.
Kearifan setelah peristiwa berguna untuk pembelajaran. Tetapi kearifan itu tidak adil jika digunakan untuk mengadili keberanian sebelum peristiwa terjadi.
-000-
Kasus kerja sama usaha dan akuisisi PT Jembatan Nusantara oleh PT ASDP Indonesia Ferry memperlihatkan betapa sulitnya membedakan persoalan bisnis dari pertanggungjawaban pidana.
Pada 20 November 2025, Pengadilan Tipikor Jakarta Pusat menyatakan tiga mantan direksi ASDP bersalah. Mantan direktur utamanya, Ira Puspadewi, divonis empat tahun enam bulan penjara. Namun, putusan itu tidak bulat.
Ketua Majelis Hakim Sunoto menyampaikan pendapat berbeda. Menurutnya, tindakan para terdakwa merupakan keputusan bisnis yang tidak optimal, tetapi dilindungi Business Judgment Rule. Para terdakwa, dalam pandangannya, seharusnya divonis lepas dari segala tuntutan hukum.
Yang paling patut dicermati justru ini. Majelis mayoritas juga menimbang prinsip Business Judgment Rule. Namun, mereka menilai prinsip itu tidak dapat diterapkan karena syarat itikad baik dan kehati-hatian tidak terpenuhi.
Satu doktrin yang sama, dibaca oleh hakim-hakim di ruang sidang yang sama, menghasilkan kesimpulan yang berlawanan. Masalahnya bukan ketiadaan prinsip, melainkan ketiadaan standar bersama untuk menerapkannya.
Pada 25 November 2025, Presiden Prabowo Subianto memberikan rehabilitasi kepada ketiga mantan direksi. Rehabilitasi adalah kewenangan konstitusional Presiden, bukan putusan pengadilan yang membatalkan pertimbangan hukum sebelumnya. Kedua mekanisme memiliki kedudukan berbeda.
Lihatlah betapa panjang perjalanannya. Sebuah keputusan korporasi akhirnya menjadi persoalan nasional, melibatkan penyidikan, pengadilan, perbedaan pendapat hakim, hingga kewenangan Presiden.
Bayangkan pesan yang diterima generasi direksi berikutnya. Bahkan ketika seseorang meyakini tindakannya profesional, masa depan pribadinya masih dapat terombang-ambing dalam ketidakpastian panjang.
Inilah risiko chilling effect, atau efek gentar. Ketakutan terhadap konsekuensi hukum dapat mengurangi kesediaan mengambil keputusan, sekalipun keputusan tersebut memiliki dasar bisnis yang kuat.
Di banyak negara maju, korupsi terutama dikaitkan dengan suap, kickback, benturan kepentingan, dan fraud.
Di Indonesia, unsur kerugian keuangan negara dalam Pasal 2 dan Pasal 3 Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi kerap menjadi pintu masuk penyidikan.
-000-
Ada dua buku penting yang membantu kita memahami dilema tersebut.
Buku pertama adalah The New Corporate Governance in Theory and Practice, karya Stephen M. Bainbridge, diterbitkan Oxford University Press pada 2008.
Bainbridge mengembangkan gagasan director primacy. Dalam perusahaan modern, kewenangan mengambil keputusan harus terpusat pada dewan direksi (board of directors), karena di sanalah informasi, keahlian, dan tanggung jawab dapat dipertemukan.
Dari situ, ia membaca Business Judgment Rule sebagai doktrin abstensi. Pengadilan menahan diri untuk tidak menilai ulang isi keputusan bisnis, selama keputusan itu diambil dengan informasi memadai, tanpa kecurangan, tanpa pelanggaran hukum, dan tanpa kepentingan pribadi yang tersembunyi.
Abstensi itu bukan kekebalan. Begitu ada benturan kepentingan, ketidakjujuran, atau keputusan yang diambil secara serampangan tanpa informasi, penghormatan terhadap keputusan direksi gugur. Perlindungan hanya diberikan kepada keputusan yang jujur dan cermat.
Buku kedua adalah The Limits of Organization, karya ekonom peraih Nobel Kenneth J. Arrow, diterbitkan W. W. Norton & Company pada 1974.
Arrow menjelaskan bahwa organisasi membutuhkan kewenangan karena informasi mahal dan tersebar. Tidak semua orang dapat ikut memutuskan segala hal. Harus ada yang diberi hak untuk menentukan.
Namun, dalam bab tentang kewenangan dan tanggung jawab, Arrow mengingatkan dilema yang halus. Kewenangan harus dapat dikoreksi agar tidak sewenang-wenang. Tetapi jika setiap keputusan terus-menerus dipersoalkan, nilai kewenangan itu sendiri akan hilang.
Di titik inilah kedua buku bertemu. Kita membutuhkan kelembagaan yang memberi ruang bagi keputusan profesional, sekaligus mekanisme koreksi yang tepat sasaran terhadap penyalahgunaan kewenangan.
-000-
Indonesia sebenarnya telah memiliki fondasi hukumnya. Pasal 97 ayat (5) Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas mengatur kondisi ketika direksi tidak dapat dimintai tanggung jawab atas kerugian perseroan.
Direksi harus dapat membuktikan empat hal. Kerugian bukan karena kesalahan atau kelalaiannya. Pengurusan dilakukan dengan itikad baik dan kehati-hatian untuk kepentingan serta sesuai maksud dan tujuan perseroan. Tidak ada benturan kepentingan. Dan telah diambil tindakan untuk mencegah timbul atau berlanjutnya kerugian.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang BUMN mempertegas prinsip Business Judgment Rule melalui Pasal 9F, dengan empat syarat serupa. Kemudian Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2025 kembali mengubah arsitektur kelembagaan BUMN, antara lain dengan menghapus Pasal 9G yang semula menyatakan organ BUMN bukan penyelenggara negara.
Namun, perlindungan dari tanggung jawab atas kerugian korporasi tidak sama dengan kekebalan dari pidana. Dugaan korupsi tetap harus diuji berdasarkan unsur tindak pidana.
Artinya, masalah kita bukan semata ketiadaan norma. Persoalannya menyangkut penafsiran, konsistensi penerapan, kualitas pembuktian, dan kemampuan menilai keputusan bisnis secara profesional.
Siapa yang dapat menjelaskan apakah harga akuisisi wajar? Apakah asumsi investasi rasional? Apakah risiko eksplorasi dapat diterima menurut standar industri ketika keputusan dibuat?
Pertanyaan itu membutuhkan pengetahuan multidisiplin. Hukum diperlukan, tetapi keuangan, valuasi, teknologi, manajemen risiko, dan karakter khusus industri sama pentingnya.
-000-
Di sinilah gagasan Dewan Business Judgment Rule menjadi relevan. Ia dapat pula dinamai Dewan Penilai Keputusan Bisnis BUMN, sesuai kerangka hukum yang kelak dipilih.
Saya membayangkan sebuah lembaga profesional beranggotakan sembilan orang independen. Mereka berasal dari sembilan keahlian: hukum korporasi, hukum pidana, ekonomi, investasi, keuangan, perbankan, akuntansi forensik, manajemen risiko, dan tata kelola.
Untuk persoalan khusus, Dewan dapat melibatkan ahli sektoral. Keputusan eksplorasi membutuhkan pengetahuan geologi. Akuisisi perusahaan membutuhkan penguasaan valuasi dan strategi korporasi.
Pertanyaan pokoknya sederhana. Apakah kerugian muncul dari risiko bisnis yang diperhitungkan secara bertanggung jawab, atau terdapat indikasi pelanggaran yang memerlukan pendalaman hukum?
Cara kerjanya perlu jelas sejak awal. Penilaian dapat diminta oleh direksi, dewan komisaris, pemegang saham, atau aparat penegak hukum ketika suatu perkara menyangkut keputusan bisnis BUMN.
Dewan wajib menyelesaikan penilaiannya dalam batas waktu tertentu, misalnya enam puluh hari. Dengan demikian, ia tidak menjadi tempat perkara diparkir, apalagi alat untuk menunda penegakan hukum.
Penilaiannya berangkat dari bukti, kondisi saat keputusan dibuat, dan standar profesional. Setiap pendapat disertai alasan tertulis: fakta yang diperiksa, metode valuasi, asumsi risiko, dan perbedaan pendapat di antara anggota.
Kedudukan pendapat itu juga harus tegas. Aparat penegak hukum dan hakim wajib mempertimbangkannya secara beralasan, tetapi tidak terikat olehnya. Dewan memperbaiki mutu pertimbangan hukum tanpa menggantikan penyidik, penuntut umum, maupun hakim.
Lebih dari itu, Dewan mengembangkan pedoman penilaian risiko bisnis. Dengan pedoman itu, direksi mengetahui sejak awal standar profesional yang harus dipenuhi sebelum menandatangani keputusan besar.
Inilah nilai tambah kelembagaannya. Bukan sekadar menilai keputusan setelah gagal, melainkan membangun kepastian tentang bagaimana keputusan yang bertanggung jawab seharusnya dibuat.
Dewan itu harus berdiri independen, tidak berada di bawah BUMN mana pun ataupun lembaga yang mengelolanya. Anggotanya diseleksi terbuka, bebas konflik kepentingan, tunduk pada kode etik, dan dapat dimintai pertanggungjawaban atas penilaiannya.
Gagasan ini layak memperoleh dasar undang-undang yang jelas, setelah melalui kajian akademik, konsultasi publik, serta pengujian efektivitas dan risiko penyalahgunaannya.
-000-
Tentu terdapat kontraargumen yang serius. Bukankah Dewan semacam itu justru dapat menjadi pelindung baru bagi direksi yang melakukan korupsi secara lebih canggih?
Kekhawatiran tersebut sah. Korupsi modern tidak selalu hadir sebagai amplop berisi uang. Ia dapat bersembunyi dalam valuasi, kontrak kompleks, dan transaksi berlapis.
Bahkan keputusan yang terlihat sesuai prosedur belum tentu jujur. Konflik kepentingan dapat disembunyikan. Konsultan dapat dipilih untuk membenarkan keputusan yang sebelumnya sudah ditentukan.
Karena itu, Dewan harus dirancang dengan prinsip sebaliknya. Ia bukan tempat membeli pembenaran, melainkan ruang pengujian profesional yang independen dan dapat diaudit.
Kehadiran ahli akuntansi forensik di dalamnya bukan kebetulan. Jika ditemukan manipulasi, pengabaian risiko secara sengaja, atau kepentingan pribadi tersembunyi, penilaian Dewan justru harus mempertajam indikasi penyimpangan tersebut.
Kontraargumen kedua juga penting. Mengapa membentuk lembaga baru jika pengadilan sudah dapat menggunakan ahli, auditor, dan aturan hukum yang berlaku sekarang?
Kasus ASDP sudah memperlihatkan keterbatasannya. Ahli dalam perkara pidana umumnya dihadirkan oleh pihak yang berperkara dan bekerja kasus demi kasus. Mereka memberi keterangan, tetapi tidak membangun standar bersama yang dapat dirujuk perkara berikutnya.
Meski demikian, lembaga baru hanya layak dibentuk jika manfaatnya melampaui biaya dan risiko birokrasinya. Bentuknya perlu diuji: dewan independen, panel ahli terakreditasi, atau mekanisme khusus yang memanfaatkan institusi yang sudah ada.
Saya melihat analogi terbatas pada Dewan Pers. Melalui nota kesepahaman dengan Polri, pengaduan terhadap pemberitaan lebih dulu dinilai Dewan Pers untuk memastikan apakah perkaranya menyangkut karya jurnalistik. Kewenangan penegakan hukum tidak hilang, tetapi kini didahului penilaian profesional.
Bisnis tentu berbeda dari pers. Mekanismenya tidak dapat disalin begitu saja. Namun, kebutuhan menghadirkan keahlian profesional sebelum kesimpulan hukum diambil tetap relevan.
-000-
Saya menyadari posisi saya sebagai Komisaris Utama PHE membuat gagasan ini mudah dicurigai sebagai pembelaan diri. Kecurigaan itu wajar, dan justru karena itu kajiannya tidak boleh berhenti di tangan perusahaan.
Di PHE, gagasan ini berkembang menjadi kajian bersama kalangan akademik Universitas Padjadjaran, yang kemudian terbit sebagai buku Urgensi Dewan Business Judgment Rule pada 2026.
Perusahaan mengajukan pertanyaannya, tetapi para akademisi yang memegang kendali atas analisis dan kesimpulannya.
Bagi saya, persoalan ini melampaui kepentingan satu perusahaan. Ia menyangkut masa depan investasi nasional dan kualitas keberanian dalam kepemimpinan korporasi Indonesia.
Kita menginginkan BUMN yang berintegritas. Tetapi integritas tidak boleh diterjemahkan sebagai kewajiban menghindari semua risiko. Bisnis tanpa risiko hampir selalu berarti bisnis tanpa terobosan.
Kita juga menginginkan pemimpin yang akuntabel. Namun, akuntabilitas tidak berarti setiap hasil buruk adalah kesalahan, atau setiap kegagalan harus mencari seseorang untuk dihukum.
Seorang pemimpin harus mampu menjelaskan mengapa keputusan dibuat. Data apa yang digunakan. Risiko apa yang dihitung. Alternatif apa yang dipertimbangkan secara sungguh-sungguh.
Sebaliknya, negara harus mampu membedakan keputusan yang gagal dari keputusan yang curang. Itulah kewajiban kelembagaan jika kita menghendaki tata kelola yang berkeadilan.
Negara yang besar bukan negara yang membebaskan pemimpinnya dari tanggung jawab. Negara besar mampu membedakan keberanian yang gagal dari kejahatan yang berhasil.
-000-
Pada akhirnya, ada pilihan besar di hadapan Indonesia. Apakah kita hendak membangun korporasi yang terutama takut berbuat salah, atau korporasi yang berani menciptakan kemajuan?
Pilihan terbaik tentu bukan keberanian tanpa kendali. Kita membutuhkan keberanian yang bertumpu pada ilmu, integritas, transparansi, pengawasan, dan tanggung jawab yang dapat dibuktikan.
Negara harus membuat korupsi semakin berbahaya bagi pelakunya. Pada saat yang sama, negara harus membuat keputusan bisnis yang jujur semakin terlindungi oleh kepastian hukum.
Saya berharap gagasan Dewan Business Judgment Rule membuka percakapan nasional yang lebih dalam. Bukan untuk melindungi direksi, melainkan untuk memperbaiki hubungan antara keberanian dan keadilan.
Kini bayangkan kembali direktur di meja itu. Malam yang sama, proposal yang sama, satu tanda tangan yang sama. Bedanya, ia tahu standar apa yang harus dipenuhi, dan ia tahu keputusan yang jujur akan dinilai dengan jujur pula.
Tangannya tetap merasakan beratnya tanggung jawab, tetapi tidak lagi gemetar oleh bayangan jeruji besi. Ia menandatangani.
Jangan sampai kita begitu takut kehilangan uang negara, hingga akhirnya kehilangan sesuatu yang jauh lebih mahal: keberanian menemukan masa depan Indonesia.*
Jakarta, 7 Oktober 2026
(Perluasan orasi Denny JA sebagai Komut PHE dalam acara workshop Business Judgment Rule di Regional 4, PT Pertamina EP Cepu, disingkat PEPC)
REFERENSI
1\. The New Corporate Governance in Theory and Practice
Penulis: Stephen M. Bainbridge
Penerbit: Oxford University Press
Tahun Terbit: 2008
2\. The Limits of Organization
Penulis: Kenneth J. Arrow
Penerbit: W. W. Norton & Company
Tahun Terbit: 1974
-000-
Ratusan esai Denny JA mengenai filsafat hidup, political economy, sastra, agama dan spiritualitas, minyak dan energi, politik demokrasi, sejarah, positive psychology, catatan perjalanan, serta ulasan buku, film, dan lagu dapat dibaca di Facebook Denny JA's World.
https://www.facebook.com/share/1FdqgcBNNs/?mibextid=wwXIfr ***
